30.05.2015

In Zukunft mehr Bürgerbeteiligung

Von: Hilmar Westholm

Was sollte die Mitwirkung leisten – und wo sollte sie ihre Grenzen haben?

DER AUTOR: Hilmar Westholm beschäftigt sich als Sozialwissenschaftler theoretisch und praktisch mit Öffentlichkeitsbeteiligung und kennt aus BI-Zeiten und Ex-Kommunalpolitiker die Konfliktlinien aus verschiedenen Perspektiven. Seit gut 25 Jahren ist er zudem ADFC-Mitglied, davon die meiste Zeit in »Fahrradstädten« wie Oldenburg und Bremen.

Im rot-grünen Koalitionsvertrag kommt das Wort »Bürgerbeteiligung« so oft vor wie kaum ein anderes – dabei droht der Begriff gerade bei der Umsetzung von Maßnahmen für den Umweltverbund gerne sehr einseitig als Instrument der Besitzstandswahrung interpretiert zu werden, nicht nur in Hamburg. Der demographische Wandel und die Ansprüche selbstbewusster Bürgerinnen und Bürger werden dazu führen, dass in Zukunft mehr Beteiligungsangebote unterbreitet und darüber hinaus neue Formen der informellen Öffentlichkeitsbeteiligung ausprobiert werden.

Hamburg von der autogerechten zur »Fahrradstadt« umzukrempeln oder nur Busse zu beschleunigen, finden viele Bürger in den Stadtteilen gar nicht lustig aus Sorge um verloren gehende Parkplätze, sinkende Umsatzzahlen im Einzelhandel, mehr Staus und Abgase oder zu fällende Bäume. Welche Argumente davon vorgeschoben und welche die »eigentlichen« sind, kann man dabei erahnen. In den letzten Jahren hat sich ein Wandel vollzogen von der Forderung nach mehr Beteiligung der Öffentlichkeit als Mittel zur Erweiterung der repräsentativen Demokratie hin zu einem fast »reflexhaft« zu nennenden Ruf nach mehr Bürgerbeteiligung, der teilweise fragwürdige Züge annimmt. Diese Entwicklung soll in ein paar Punkten skizziert werden:

Formen von Bürgerbeteiligung: Information – Konsultation – aktive Beteiligung/Kooperation

Es gibt sehr unterschiedliche Formen der formellen (gesetzlich vorgeschriebenen) und informellen Bürgerbeteiligung. Eine Unterscheidungsmöglichkeit ist das Ausmaß an Kommunikation zwischen Verwaltung/Politik auf der einen und Bürgerinnen und Bürgern auf der anderen Seite. Daraus ergibt sich die Dreiteilung der Verfahren zur Öffentlichkeitsbeteiligung in »Information«, »Konsultation« und »aktive Beteiligung bzw. Kooperation«:

Die Stufe der Information verläuft nur in eine Richtung: Die Verwaltung informiert über das Internet oder auf Veranstaltungen über anstehende Maßnahmen wie geplante Straßenverläufe, Baustellen etc. Das Umweltinformationsgesetz oder Hamburgs Transparenzgesetz verbessern diese Form. Öffentliche Sitzungen der Bezirksversammlungen oder Regionalausschüsse können im weiteren Sinne auch hierunter gefasst werden.

Auf der zweiten Stufe, der Konsultation, werden die Bürgerinnen und Bürger auch nach ihrer Meinung befragt. Ziel solcher Verfahrensformen ist aus Sicht des politischen Systems, Informationen von den Bürgern zu bekommen über Umstände, von denen die Verwaltung vorher keine Kenntnis hatte und damit das Verwaltungshandeln zu effektivieren. Sie sollen auch Akzeptanz erzeugen und vorgelagerten Rechtsschutz gewähren. Die geäußerten Ansichten müssen angemessen berücksichtigt werden. »Stadtwerkstätten« oder öffentliche Versammlungen im Laufe von Bebauungsplanverfahren sind typische Formen hierfür. Hier entsteht aber oftmals ein Missverständnis: Eine Anregung oder Position »zu berücksichtigen« bedeutet im Planungsdeutsch nicht, sie in die Planung und deren Umsetzung »zu übernehmen«. Sie wird nur als ein Argument mit anderen abgewogen. Darüber zu entscheiden, wie viel Gewicht der einzelnen Anregung beigemessen wird, ist Sache der zuständigen Behörde bzw. des gewählten parlamentarischen Organs.

Weiter geht die Stufe der Kooperation, dabei werden in meist längeren Verfahren Entscheidungen vorbereitet. Hierzu zählen insbesondere informelle Verhandlungsprozesse wie Runde Tische, Planungszellen und die Mediation. Formelle, also gesetzlich vorgeschriebene Verfahren, sehen diese Stufe bislang gar nicht vor. Allerdings nimmt diese Art »informeller« Verfahren zu.

Der demokratische Gleichheitsgedanke geht zusehends verloren

Die praktizierten Formen der Bürgerbeteiligung bevorteilen ein bestimmtes soziales Milieu: Materiell und bildungsmäßig besser gestellte Bürgerinnen und Bürger bilden dessen Kern. Sie können sich gut artikulieren, wissen um Ihre Rechte und Möglichkeiten und setzen diese durch. Mit solchen »politischen Erfolgserlebnissen« gehen sie mit dem Gefühl, politisch etwas bewirken zu können, in die nächste Auseinandersetzung. Dies ist an und für sich ein Zeichen lebendiger Demokratie.

Allerdings gerät der einer Demokratie zugrunde liegende »Gleichheitsgedanke« dabei unter die Räder: Weniger privilegierte Bürger und z. B. Bürger mit Migrationshintergrund sind schwer einzubinden; Jugendliche nutzen andere Medien und sind auch mit dialogischen Formaten kaum »einzufangen«.

Demografische Veränderungen

Diese seit Jahrzehnten bestehende soziale Schieflage wird in Zukunft noch verstärkt: Es gibt immer mehr hoch motivierte, gebildete und rüstige Rentner mit großem Zeitbudget, die teilweise in ihren Jugendjahren schon reichlich Protesterfahrung gesammelt haben und sich damit in den öffentlichen Widerspruch begeben. Dabei hegen diese Gruppen häufig ein tiefes Misstrauen gegenüber der Demokratie und haben allenfalls Hohn und Spott für Politiker und Parteien übrig und sind gleichzeitig gut vernetzt und wissen, wie sie dieses Netz und die Medien für ihre Zwecke nutzen können. Diese Entwicklung verkompliziert den Entscheidungsprozess, gleichzeitig stellen diese älteren Menschen ein großes Potential für die Weiterentwicklung der Demokratie dar.

Anwohner- vs. Öffentlichkeitsbeteiligung

Auffallend ist gerade in der Verkehrs- und Stadtentwicklungspolitik – nicht nur Hamburgs – die implizite Verengung von Bürgerbeteiligung auf Anwohnerbeteiligung: Die Anwohner als »unmittelbar Betroffene« müssten die Planung einer Durchgangsstraße im Zuge einer Maßnahme zur Busbeschleunigung oder die Art der Bebauung einer Baulücke entscheidend bestimmen. Dass von solchen Maßnahmen auch andere Teile der Öffentlichkeit betroffen sind – z.B. Menschen, die weiter entfernt wohnen, aber die Straße nutzen müssen, um zur Arbeitsstelle oder zur Schule zu gelangen, oder dass übergeordnete Interessen des Gemeinwohls (Kostenminimierung, Wirtschaft, Klima etc.) tangiert sein könnten, – wird dabei (beabsichtigt oder unbeabsichtigt) übersehen. Auffallend ist die zunehmende Aggressivität, mit der solche Bürgerinitiativen auftreten.

Für eine Demokratie kritisch wird es, wenn wichtige Entscheidungen des Gemeinwesens damit verhindert werden: So führte Hamburgs Erster Bürgermeister Scholz lange vor den letzten Wahlen laut Hamburger Abendblatt als einen Grund gegen das Stadtbahnkonzept an, dass massive Konflikte mit Anwohnern zu befürchten seien. Damit sägt das repräsentative politische System an dem Ast, auf dem es sitzt.

»Gute« und »schlechte« Bürgerbeteiligung?

Wenn aus Sicht des ADFC für den Umweltverbund sinnvolle Straßenumbaumaßnahmen durch Bürgerinitiativen, vielleicht noch mit Unterstützung einer konservativen Partei, blockiert und verschleppt werden, wenn dagegen die meisten Bürgerinnen und Bürger in der Umgebung mit großer Mehrheit nicht dieser Partei ihre Stimme bei den letzten Wahlen gegeben haben und vermutlich auch verärgert über diese Verzögerung sind, so mag man dieses Engagement mit guten Gründen diskreditieren. Aber bevor man nun über Einschränkungen der Beteiligung nachdenkt oder Mehrheiten für sich reklamiert, sollte auch bedacht werden, dass diese Beteiligungsmöglichkeiten erst von Minderheiten – vermeintlichen oder wirklichen – erkämpft wurden: Auf lange Sicht erfolgreiche Proteste gegen AKWs wurden einstmals gegen gewählte Parlamentsmehrheiten geführt, Großbauprojekte durch »intelligente« (aber auch »dumme«) Stör- oder Verzögerungsmanöver verhindert. Nur weil einem die Interessen hinter dem Protest einiger Bürger oder deren vielleicht auch zweifelhafte Methoden nicht liegen, sollte man nicht die Beteiligungsmöglichkeiten an und für sich infrage stellen.

Wie viel Öffentlichkeitsbeteiligung ist sinnvoll?

Wenn für jede zweite Straßenabschnittsveränderung reflexartig Bürgerbeteiligung eingeklagt wird, sobald die Planung nicht nach dem eigenen Gusto ist, stellt sich inzwischen auch die Frage der Notwendigkeit und der Effizienz. Gute Bürgerbeteiligung erfordert Vorbereitung insbesondere seitens der Verwaltung, bindet Personal (und kostet damit Geld) – nicht nur der Verwaltung, sondern auch der Politiker, der Anwohner und – kleiner Verbände wie des ADFC. Wieviel Geld Demokratisierung kosten darf, ist eine schwer zu entscheidende Frage, die diesen Rahmen hier sprengt.

Umso wichtiger wird es, Prioritäten zu setzen. Dabei kann es wichtiger sein, in Stadtteilen mit weniger privilegierten Bevölkerungsschichten oder bei bestimmten Jugendprojekten professionelle und kostenaufwändigere Maßnahmen durchzuführen, um deren politische Sozialisation zu fördern. Die Prioritätensetzung betrifft auch die Wahl der jeweiligen Stufe und des Formates der Öffentlichkeitsbeteiligung und deren Rahmen. Dieser muss durchdacht sein, gut begründet und deutlich kommuniziert werden, ggf. mehrmals:

  • Welches Ziel soll mit dem gewählten Veranstaltungsformat erreicht werden?
  • Zu welchem Zeitpunkt wird beteiligt: Hier gibt es das Beteiligungsparadox – je früher Planungen offengelegt werden, desto größere Entscheidungsspielräume gibt es zwar, allerdings ist das Interesse der Öffentlichkeit in diesem Stadium eher gering.
  • Welche Kompetenzen werden ihm zugestanden, z. B.

    • wird das Ergebnis von der Politik (welche Ebene?) 1:1 übernommen (dann müssten weitere Bedingungen – z. B. der Finanzrahmen, die Zusammensetzung – vorgegeben werden, es müsste eine formalisierte Zusage der Übernahme des Ergebnisses von der normalerweise entscheidenden Stelle vorliegen) oder
    • wird das Ergebnis berücksichtigt (siehe oben), d. h. die gewählten Repräsentanten entscheiden letztendlich, sie begründen aber genau und transparent, warum sie in welchen Punkten abweichend vom Votum der Beteiligungsveranstaltung entscheiden

  • Wer wird beteiligt, wer hat Rede- und Stimmrecht, wer moderiert?
  • Wie wird entschieden, mit einfacher Mehrheit oder im Konsens?
  • Wird öffentlich getagt oder Vertraulichkeit bis zur Ergebnisfindung vereinbart?

Im Verkehrssektor wird es Bürgerbeteiligung im Sinne der Kooperation (siehe oben) auf lange Sicht sicher nur im sehr kleinen Maßstab (Anliegerstraßen, Sackgassen) bzw. im ganz Großen (z. B. Verkehrsentwicklungsplan) geben. Bei letzterem gibt es inzwischen viele Beispiele in Deutschland, wo einmal mit viel Aufwand im Konsens erarbeitete Konzepte schon nach kurzer Zeit und einem Wechsel der politischen Mehrheiten wieder verworfen wurden.

Die meisten Prozesse werden also in kleinen und mittleren Größenordnungen stattfinden, in der Bauleitplanung, im Verkehrsbereich bei der Busbeschleunigung, bei der Radnetzplanung oder z. B. bei Straßenumbauten beispielsweise aufgrund von Arbeiten am Kanalnetz. Hinzu kommt die mittelbare Beteiligung über Bezirksversammlungen und Regionalausschüsse, die allerdings als das gesehen werden sollten, was sie nur sind – (gewählte) Organe zur Kontrolle der Verwaltung. Der Koalitionsvertrag zwischen SPD und Grünen sieht Bürgerbeteiligung u. a. dort vor, wo die Umstände (zumeist konkurrierende Nutzungsinteressen) »gravierende Konflikte möglich erscheinen lassen«. Dann soll »in Abstimmung mit den Bezirken bereits vor der sog. 1. Verschickung von Planunterlagen eine Grundlagenermittlung und –diskussion erfolgen (Planungswerkstatt), bei der Planungsvarianten noch ohne Vorzugsvariante erörtert werden.« (S. 35f. des Koalitionsvertrags) Es wird also tendenziell mehr Konsultationsprozesse geben, in denen alle Seiten voneinander werden lernen müssen – Anwohner, dass sie auf das Gemeinwohl Rücksicht zu nehmen haben und ihr Standpunkt nicht unbedingt das Nonplusultra ist, Politiker, dass sie auch Rückgrat zeigen müssen, wenn ihnen der (Anwohner-) Wind ins Gesicht bläst. Der Koalitionsvertrag gibt in vielen Punkten eine Richtung vor, die die veränderten Verhältnisse berücksichtigt. Der ADFC wird für sich Prioritäten setzen müssen und an dem ein oder anderen Verfahren mangels qualifizierten Personals nicht teilnehmen können und dann mehr auf Interessenspartner bauen müssen.

Hilmar Westholm in RadCity 3/2015

Die wichtigsten Aussagen zur Bürgerbeteiligung im Koalitionsvertrag